调研背景：随着农村经济的快速发展和教育布局及教育资源的优化整合，近年来，国家及各级地方政府对农村教育事业投入逐渐加大，教育支出占各级财政支出的比例亦越来越高，到2007年我区教育总投入已达到3.8亿元，占当年可用财力的57%.无论是投入总量还是增长幅度都成为历史之最。然而，教育投入的高速增长并没有从根本上解决农村学校运行困难的状况，一些学校反而负担加重，长期在负债运行，校长怨声载道，教师苦不堪言。每逢新学期开学，有少数学校面临着被债主锁门的被动局面。资金矛盾在少数地区和少数学校已转化为社会矛盾。共同关注教育支出结构，进一步规范各学校尤其是农村学校的财务行为，更好的发挥财政性资金使用效益已成为财政和教育部门的当务之急。
调研目的：通过分析我区目前基层学校财务运行中认识上的误区及管理中存在的不足，帮助学校理顺资金运行渠道，规范收支行为。探索以校财局管的模式取代基层学校现有的财务管理形式，引导学校及早走出目前困境，实现良性运行。
一、我区基层学校财务运行中存在的几大误区
1、资金渠道上的误区。以为预算内资金是政府的，预算外资金是自己的。当前存在这种认识不仅是学校的教职工，就连一些学校的校长和财会人员也认为预算外资金是学校自己挣来的。因此，在财务管理中就会表现出：“预算内的钱是政府补的，不用白不用，预算外的钱是自已苦的，可以随便用”的情况。这种理财观念致使预算外资金的使用效益十分低下。甚至有些学校不顾国家的财经法规，倒用预算外资金，在去年我们跟踪的项目中，发现有3所学校用假集资的名义倒用学校的预算外资金，其中有一所学校一次为200多名教师购置笔记本电脑，金额高达100多万元。
2、办学理念上的误区。以为硬件越好，学校威望就越高。当前持有这种观点的人不少，由于近年来生源竞争激烈，为了提高学校知名度，一些学校不从管理上下功夫，而是在相互攀比，不顾一切地将有限的资金用于一些高档项目的建设上，以至于学校负债累累。有的学校所欠的债务，连续继任的几任校长都难以还清。这样不仅加剧了资金的紧缺矛盾，也影响了教职工的工作积极性。虽说衡量一所学校的综合实力，硬件投入非常重要，但硬件投入也要顾及地方、学校的财力，顾及轻重缓急，顾及可持续发展等问题。否则只会适得其反，造成教育经费、教育资源极大的浪费。我区的一所农村小学规模很小，为迎接教育检查验收，却投入十多万元建设计算机教室，因为学生太少，教师年龄偏大，使用率极低，加上管理不慎，很多机器的主板、内存条已被偷盗，现在基本只剩下一些外壳。
3、审批权限上的误区。以为“一支笔”审批就是校长说了算。至今还有许多学校对“一支笔”审批仍存在模糊观念，以为“一支笔”审批就是校长说了算，别人无权干涉和过问，久而久之给财务管理带来了不小的负面效应。无论大事小事一概由校长决定，没有校长的签字谁也不能报销，财会人员成了记帐、算帐的工具。学校对财务“一支笔”审批制度，存在着管理上的误区和障碍。而没有真正理解其内在的真实涵义，把集体领导下的“一支笔”误认为校长个人的“一支笔”，结果导致工作的被动与失误。有的校长对财经法规不熟悉也不学习，连白字条、假发票都签字报帐。在2007年我们检查中发现，有一个学校的2006年12月份凭证中，有7张白条和3张假出租车发票作为原始凭证被签批报销。
4、财务核算上的误区。以为财务工作只是记账、算账的“帐房先生”。存在这种想法的不仅是校长，甚至于有些财务人员自身也认识不足。学校财务人员，特别是小学的财务人员基本上是教师兼任的，教师自身有教学任务，课务也较繁重，会计业务培训几乎为零。一些学校校长认为学校的管理工作就是管理好教师和学生，根本就不重视财务工作的管理职能，也不尊重财务人员的意见。甚至有些人认为：学校会计只要将钱保管好，不私吞就行了，经统计，我区目前共有所农村中小学，没有一所学校会计人员是专职，也没有一名会计人员有从业资格证书。
5、信息公开上的误区。以为校务公开并不意味着一定要财务公开。所谓校务公开是指最大限度地公开学校的一切事由，促使校长在阳光下行使权力。然而，一些学校对校务公开却心有余悸、认为校务公开并不意味着所有的财务都要公开，即使做了也是犹抱琵琶半遮面、做做样子走过场。许多学校的财务管理仍处于半封闭状态运行。如请客送礼、超标准报销等还存在着暗箱操作。重大财务收支还是少数人说了算的等情况仍不同程度地存在，致使财务管理难以实现最佳效应，资金使用难以发挥最佳效益，甚至造成浪费。
6、资金供给上的误区。以为学校支出标准是统一的，支出结构是单一的。在这种理念的指导下，我们目前公用经费的拨付标准是按生均进行安排的，没有考虑到学校的师生比和地区差及历史债务。
7、债务风险上的误区。现在许多校长基本上没有债务风险意识，债多不愁，虱多不庠，已成为不少校长自我安慰的一个理由。客观上讲，超实际的各种达标创建给各个学校带来了沉重的负担，但主观上不想化债也成为一种主流趋势。总认为债务会由政府来消化的。
8、运作上的误区。把习惯当成规范
上述问题的存在是由多方面原因组成的，确切的说，既有学校原因，也有政府部门的因素。学校是管理上的不足，政府部门是引导和监督上的缺位。如何引导学校的财务管理步入规范化道路，保证政府职能部门监督到位，实行“校财局管”，应是一条可探之路。
二、“校财局管”的具体内容
（一）、“校财局管”的实质。
“校财局管”模式实质上是改革财务核算级次，成立区（县）级教育会计核算中心。结合财政相关改革，规范收费行为，提高资金的使用率，从源头上预防经济违法、违规现象，构建规范、高效的财务管理体系。是一种与农村义务教育“以县为主”管理体制相适应的财务管理体制，实行的是“集中管理、分校核算”的运作模式。
目前“校财局管”尚未有统一的模式，较为普遍的做法是：对各校的财务收支采取“集中管理，统一开户，分户核算”的办法。即在单位资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的情况下，实现“六个统一”。就我区而言，主要是统一以下六个方面：一是统一学校预算管理。实行以学校为基本预算编制单位的预算管理。二是统一教育经费支出管理。坚持资金所有权、使用权、管理权不变的同时，取消农村学校的银行账户，区教育会计核算中心统一开设教育经费专户，统一管理学校经费支出。三是统一备用金管理。区教育会计核算中心在各乡镇农行代办点或信用社开设“教育经费备用金专户”，按规定的额度实行专款专户管理；四是统一收费管理。学校实行统一的收费标准和收费项目。五是统一代理核算管理。学校财务由教育会计核算中心实行代理会计核算。六是统一票据、财务档案管理。学校收费票据由区教育会计核算中心统一购领后分发各校，并实行专人保管、分发、核销、上交；学校财务档案由区教育会计核算中心统一集中管理。
校财局管业务流程图（待定）
（二）、实施“校财局管”的积极意义
1、可以强化财务监督职能。实行“校财局管”后，一是对单位的资金使用增加了监督主体，即由原来学校单一的会计监督，转变为学校、核算中心、教育局多层次的会计监督体系。二是突破了分散核算的局限性。三是实现监督前移，过去财政、审计部门对学校财务的事后监督、结果监督转变为事前、事中和事后全方位监督，程序和结果综合监督，这样从很大程度上改变了预算内外资金拨付后，单位随意开支、财政部门“亡羊补牢”的现象，进一步规范了财政资金的使用和管理。
2、可以提高资金使用效益。“校财局管”的推行，便于教育和财政及时了解各学校财务收支的实际情况，按学校各项事业开展的轻重缓急和资金需求的迫切性来安排并拨付教育资金。学校的可用闲散资金都集中在核算中心统一账户上，使资金的调度更加具有灵活性和有效性。如果再设立教育资金内部调节分户，建立拆借制度，还可以盘活闲置资金，更好地发挥教育资金集中管理的优势。
3、有利于和谐校园建设。通过“校财局管”的实行，可以在保证教师工资按时足额发放的基础上，根据学校实际情况确定教师年人均奖励福利限额，实行预算外收入资金调节政策。各学校的非税收入除按规定缴纳财政的统筹外，按一定比例收取超教育局规定限额部分的调节资金，以及超过上一年全县教师人均奖励福利发放的，也可收取一定比例的调节资金，用于补助边远山区和经费相对困难的学校，均衡教育资源，努力缩小城乡教师待遇，调动边远学校教师的积极性。
4、可以防止腐败滋生，促进校园廉政建设。实行“校财局管”，单位原账户一律取消，其资金使用由过去的“各自为战”变为现在的“阳光操作”。学校各项财务活动都置于核算中心全过程、全方位的监督中，提高了资金使用的透明度，切断“小金库”的资金来源，有效防止挪用财政资金、铺张浪费等现象的发生。实现财政资金从以拨代支，到拨付与核算监督相结合的转变。各学校还可以通过建立民主理财小组，对校长签审的支出票据进行民主审核，可以从源头上预防腐败的滋生，在促进校园廉政建设的同时还可以起到保护学校领导和相关工作人员的作用。
（三）、实施“校财局管”应注意的问题
1、要多方参与，共抓共管。根据山东、湖北等地的成功经验，应由区教育部门牵头，财政、监察局共同配合来推进这项工作。
2、要成立机构、搭建平台。为有序推进这项工作，应成立有相关部门人员组成的领导小组，明确各自的职责。在此基础上，建立教育会计核算中心，为“校财局管”搭建平台。
3、要灵活用人、科学管理。为保证“校财局管”这项工作能顺利运行，在教育会计核算中心人员配备上要采用灵活用人的理念。即在各乡镇教办会计中选择对各基层学校情况较为熟悉且会计业务水平较强的人员进入核算中心。进入区教育会计核算中心的人员，可以在工资关系不变的前提下，将平时的管理、考核和奖金福利与区教育局机关人员实行统一标准。
4、要明确要求，同时进入。在搭建平台、人员到位的基础上，由区相关部门共同组织召开各镇、校负责人及会计人员会议。明确“校财局管”的基本原则，即预算管理体制不变、理财机制不变、会计责任主体不变。统一各学校的银行账户冻结时间、财务清理时间、资产清理时间和财务移交时间。规定具体时间，要求所有学校的财务由教育核算中心统一核算。
5、建立制度，规范运作。为保证“校财局管”管理模式成功运行，区财政要配合区教育局共同配合制定相关管理制度和内部操作规范。
6、要大力宣传，超前培训。“校财局管”是一种全新的财务管理模式。做好宣传，营造氛围是做好这项工作的前提。超前培训，精心谋划是做好这项工作的基础。在实施之前，既要对各校校长进行制度培训，还要做好核算中心会计、各镇总报账员、各校报账员的业务培训工作。
三、我区“校财局管”工作进展情况
近年来，在区财政、教育局领导的高度重视下，我区的“校财局管”推进工作已经有了实质性进展。
（一）搭建了核算平台。在2007年建立了六合区教育会计核算中心并于当年7月份对我区农村各学校实行了集中核算，为全面实施“校财局管”奠定了基础。
（二）完成了前期调研。为谨慎推进这项工作，区财政与教育部门共同配合，组成了调研小组，于今年6月20—21日专程赴山东省广饶县考察学习并形成了调研报告，对我区如何实施“校财局管”进行了规划。
（三）草拟了相关管理制度。区财政与教育部门联手对我区实施“校财局管”拟定了相关规定和管理制度。为全面推进这项工作作好了前期准备。
（四）拟定了推进时间表。
四、在我区推进“校财局管”亟待解决的几个问题
（一）要进一步统一认识。现在推进这项工作最大的难点应该是认识问题。由于这项工作涉及到核算级次的调整和审批程序的改变以及学校财务信息的公开，一些学校校长和相关会计人员担心单位利益和个人权力受到影响，思想上还存在一定的顾虑，我们要在近期把加大宣传解释工作当成重点。
（二）要加快组建工作领导小组。目前我区的“校财局管”工作已进入实质性阶段。前期的各项工作比较零散，准备工作没有计划性，还缺乏明确的实施目标。组建该项工作的领导小组，明确工作目标，责任到人，时间到点，是这项工作的当务之急。
（三）要明确运作模式。要在汲取山东广饶等地成功经验的基础上结合我区实际，明确我区的运作模式，对学校报账员、各镇街总报账员、教育核算中心会计的职能进行定位。明确各自的职责。
（四）要完善各项管理制度。目前拟定的各项制度只是根据外地一些好的做法和现行的相关法律、法规拟定的。如何与我区的实际情况实现无缝对接，需要采用几上几下的形式征求各方意见。
（五）要抓紧开展培训工作。目前正置暑期，是开展校财局管培训的最佳时期，要开展不少于两期的专题培训。一是由校长和各镇街助理参加的管理层人员培训；二是由报账员、总报账员、会计参加的业务培训。
结束语“校财局管”是规范基层学校财务管理，帮助各学校消化资金矛盾和社会矛盾，提高财政性资金使用效益的良好举措。区财政、教育局主要领导非常重视和关心这项工作，多次批示要精心策划、抓紧推进。目前我们上有领导支持，前有外地经验，后有平台支撑，我们有理由相信，在我们共同努力下，我区的“校财局管”工作一定会得到更多关心教育、关注财政人的理解和支持，我们的工作也一定能取得预期的成效。
二00八年七月二十七日 |
